Livio Ghersi: La riforma costituzionale valutata nel merito (parte II)

La riforma costituzionale valutata nel merito (parte II) Numerosi articoli della riforma costituzionale, dal 29 al 36, contengono modifiche al Titolo quinto della Parte seconda della Costituzione, ossia al Titolo che riguarda le Regioni, i Comuni e gli altri Enti locali territoriali, ed i loro rapporti con lo Stato. Mentre finora abbiamo visto che la riforma contiene molte disposizioni scritte in modo pasticciato ed approssimativo, nella parte riferita al Titolo quinto è evidente un più serio lavoro di approfondimento tecnico. Il problema è che una materia come questa non può essere lasciata ai tecnici del diritto. E' proprio qui che serve la politica, quella che ha capacità di affrontare i nodi della realtà ed ha una visione del futuro. Ossia, la politica nel senso più alto del termine. Viceversa, questo ennesimo tentativo di riforma costituzionale è la clamorosa conferma che la classe politica italiana, complessivamente intesa, non ha le idee chiare e procede in modo altalenante: con l'esito ultimo non di riformare le istituzioni per renderle più efficienti, ma di terremotarle con decisioni che vengono contraddette poco tempo dopo essere state assunte. La Costituzione entrata in vigore l'1 gennaio 1948 elencava, all'articolo 117 Cost., le materie in cui le Regioni avevano competenza legislativa, nei limiti dei princìpi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato (le cosiddette "leggi cornice" dello Stato, che avrebbero avuto la loro attuazione di dettaglio nella legislazione regionale, differenziata secondo le esigenze dei diversi territori). La Commissione parlamentare bicamerale presieduta dal liberale Aldo Bozzi, nella sua relazione finale, datata 29 gennaio 1985, manteneva l'impostazione data dai Costituenti, ma proponeva di riformulare l'articolo 117 Cost., riconducendo le materie di competenza legislativa regionale a quattro settori organici: a) ordinamento e organizzazione amministrativa (inclusa la determinazione delle circoscrizioni comunali e provinciali); b) servizi sociali (fra i quali rientrava pure la polizia locale, urbana e rurale); c) sviluppo economico; d) assetto e utilizzazione del territorio. Nel febbraio del 1997 s'insediava la Commissione parlamentare per le riforme costituzionali, presieduta da Massimo D'Alema. Questi cercò di coinvolgere l'intero arco delle forze parlamentari nel lavoro di elaborazione delle modifiche costituzionali. Furono istituiti quattro Comitati di lavoro: 1) Forma dello Stato; 2) Forma di Governo; 3) Parlamento e fonti normative; 4) Sistema delle garanzie. Presidenti e relatori dei Comitati erano espressione di gruppi parlamentari diversi. I riformatori del 1997 erano condizionati da un obiettivo politico contingente: stabilire un'intesa con Lega Nord. Questo partito, che aveva consentito il formarsi di un Governo presieduto da Silvio Berlusconi dopo le elezioni del 27 marzo 1994 (le prime tenutesi con la nuova legge elettorale che prevedeva i collegi uninominali), aveva poi messo in crisi la coalizione di Centro-Destra, determinando, nel gennaio del 1995, la formazione di un nuovo Esecutivo, presieduto da Lamberto Dini. Sempre la Lega Nord, scegliendo di non fare parte di alleanze, aveva auto un ruolo importante nel successo del Centro-Sinistra, nelle elezioni del 21 aprile 1996. La Lega Nord chiedeva, ossessivamente, una cosa: il mutamento della Forma dello Stato italiano e l'avvento del federalismo. Fu così che, negli anni Novanta del ventesimo secolo, il federalismo assurse a questione politica fondamentale. Eppure, lo Stato italiano delineato dalla Costituzione repubblicana certamente non era uno stato accentrato. E' scritto nei princìpi fondamentali che la legislazione dello Stato è tenuta ad adeguarsi «alle esigenze dell'autonomia e del decentramento» (art. 5 Cost). L'assetto istituzionale che si rinveniva negli anni Novanta era articolato in venti Regioni, cinque delle quali dotate di speciale autonomia. La Commissione bicamerale presieduta da D'Alema fallì e non c'è davvero motivo di rimpiangerne il lavoro, perché complessivamente produsse proposte di mediocre qualità, nella spasmodica ricerca di compromessi fra forze politiche che volevano cose troppo diverse fra loro. Gran parte delle elaborazioni del Comitato per la Forma dello Stato furono però recuperate e si tradussero nella legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, recante modifiche al Titolo quinto della Parte seconda della Costituzione. Approvata da una maggioranza parlamentare di Centro-Sinistra (al tempo, Presidente del Consiglio era Giuliano Amato) e, purtroppo, confermata dal Corpo elettorale in un Referendum assai poco partecipato. Per quanto riguarda l'articolo 117 Cost., la legge costituzionale n. 3/2001 ribaltò l'impostazione data dai Costituenti. Furono prima elencate tutte le materie in cui lo Stato aveva «legislazione esclusiva» (secondo comma); furono poi indicate le materie cosiddette di "legislazione concorrente", nelle quali la potestà legislativa era delle Regioni, salvo che per la determinazione dei princìpi fondamentali, riservata alle leggi dello Stato (terzo comma). Un'ulteriore norma, che era una vera e proprio petizione ideologica, stabiliva che spettasse alle Regioni la potestà legislativa in ogni altra materia, non espressamente riservata alla legislazione dello Stato (quarto comma). L'esperienza attuativa ha dimostrato come non basti inserire una materia in un elenco per dirimere la questione se, e in che misura, debbano occuparsene le leggi statuali, oppure le leggi delle Regioni. La realtà è sempre più complessa delle costruzioni astratte. Oltre a questo inconveniente, si devono imputare alla legge costituzionale n. 3/2001 due gravi errori. Il primo è quello di aver dato per scontato che gli amministratori regionali e locali non avessero bisogno di stringenti controlli perché, essendo più vicini alle realtà amministrate, bastava il controllo politico degli elettori. Il legislatore costituzionale del 2001 eliminò il controllo di legittimità sugli atti amministrativi della Regione esercitato da un organo dello Stato (modifica dell'articolo 125 Cost.) ed il controllo di legittimità sugli atti delle Province e dei Comuni esercitato da un organo della Regione, detto Coreco (abrogazione dell'articolo 130 Cost.). Eliminò la figura del Commissario del Governo che in ciascuna Regione doveva apporre il visto sulle leggi approvate dal Consiglio regionale (modifica dell'articolo 127 Cost.). Con la conseguenza che tutte le leggi regionali sono promulgate e pubblicate ed, eventualmente, il Governo della Repubblica, entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione, può promuovere la questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte Costituzionale. Così, mentre il contenzioso dinanzi alla Corte Costituzionale è aumentato esponenzialmente, l'eliminazione del sistema dei controlli prima previsto ha incoraggiato ed incentivato il malcostume politico ed amministrativo nelle Regioni e negli Enti locali. Il secondo errore commesso dal legislatore costituzionale del 2001 è stato quello di aver immaginato un sistema di finanza regionale e locale fondato su quattro livelli di governo territoriale: Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni (modifica dell'articolo 114 Cost.); ed in cui tutti gli Enti di ciascuno dei predetti quattro livelli avessero «autonomia finanziaria di entrata e di spesa» (modifica dell'articolo 119 Cost.). Eppure, nel 2001 si sapeva bene, ad esempio, che i Comuni italiani sono oltre ottomila e che la maggior parte di loro si trova nella materiale impossibilità, per le ridotte dimensioni demografiche, di svolgere i compiti di istituto. Tutti ricorderanno la telenovela dell'attuazione del federalismo fiscale. Si è partiti dalla legge 5 maggio 2009, n. 42, di delegazione legislativa al Governo in materia di federalismo fiscale, per attuare il predetto articolo 119 della Costituzione. Nel 2010 sono entrati in vigore tre decreti legislativi, ma non determinanti; nel 2011 questo faticosissimo e travagliato processo di adozione dei decreti legislativi attuativi ha finito per arenarsi. Perché, rispetto alla crisi economica internazionale, agli obblighi assunti dall'Italia nei confronti dell'Unione Europea per arrivare al pareggio del bilancio dello Stato (il che significa che non ci dovrebbe essere deficit annuale) e per la progressiva riduzione del debito pubblico, il sistema di finanza regionale e locale delineato dal legislatore costituzionale del 2001, semplicemente, non era economicamente sostenibile. Tutto ciò premesso, quali sono le soluzioni che il riformismo costituzionale di Renzi e Boschi ha prodotto? La riscrittura dell'articolo 119 Cost. (articolo 33 del testo) è un vero e proprio specchietto per le allodole. Si ricopia il testo del 2001, inserendovi le modifiche introdotte dalla legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, per intenderci, quella che ha introdotto il principio del pareggio del bilancio in Costituzione. La sostanza è già stata decisa dalla predetta legge costituzionale n. 1/2012: tutti gli Enti territoriali (Regioni, Comuni, eccetera) ai quali è riconosciuta autonomia finanziaria di entrata e di spesa, devono esercitarla «nel rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci»; tutti questi Enti devono concorrere «ad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea» (si veda l'articolo 119, commi primo e sesto, quest'ultimo per i limiti all'indebitamento). Per fare un testo coordinato non serve una riforma costituzionale! Le modifiche introdotte nella riformulazione dell'articolo 117 Cost. sono invece più pregnanti (articolo 31 del testo). Ma non sembra una brillante soluzione quella di avere aumentato le materie in cui viene riconosciuta la legislazione esclusiva dello Stato; così, mentre l'elencazione del 2001 si fermava alla lettera s), ora siamo arrivati alla lettera z). Non si può passare da un eccesso all'altro: nell'impostazione del 2001 si riconosceva il protagonismo delle Regioni, mentre ora le Regioni sono diventate brutte e cattive e comanda lo Stato. Bisognerebbe arrivare ad un riordino delle Regioni (con una significativa riduzione del loro numero), ma le Regioni devono, comunque, essere enti vitali, che funzionino bene. Ad esempio, deve spettare loro l'ultima parola per quanto riguarda l'uso del territorio regionale e gli interventi infrastrutturali ed industriali a forte impatto ambientale. Servirebbero due cose: in primo luogo un vero patto di leale collaborazione fra Stato e Regioni, stabilendo come le rispettive funzioni vadano finanziate in modo continuativo nel tempo e individuando soluzioni strutturali che impediscano la proliferazione dei tributi regionali e locali. Ciò che interessa è ridurre la pressione fiscale complessiva sui cittadini e le imprese; da questo punto di vista i tributi regionali e locali non fanno meno male delle entrate fiscali che vanno allo Stato. In secondo luogo, va chiarito, a partire dalla Costituzione e via via a scendere nel sistema delle Fonti, che i concetti di autonomia decisionale e di responsabilità sono indissolubilmente legati fra loro; responsabilità non soltanto penale, quando si configurino reati specifici, ma anche contabile e politica (casi di incandidabilità e di ineleggibilità). I decisori politici non possono essere irresponsabili per le decisioni di spesa adottate, pure quelle assunte collettivamente, perché quelle decisioni avranno conseguenze sulle generazioni future. E' un piccolo pro-memoria anche per le Regioni e le Province ad autonomia speciale. Di tutto questo, ossia di quanto servirebbe davvero, non c'è traccia nel testo della legge costituzionale su cui saremo chiamati a votare nel prossimo mese di ottobre. Mi sembra un motivo più che valido per rafforzare l'orientamento a votare NO, evitando di aggiungere nuovi errori a quelli che sono stati commessi in passato. Palermo, 30 maggio 2016 Livio Ghersi (Seconda parte di tre)